TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1961/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1961 DE 2025
Referencia: expedientes CJU-7234 y 7250 AC
Asunto: conflictos de jurisdicciones suscitados entre (i) el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, y (ii) el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 11 Administrativo de Cali
Magistrado ponente:
Miguel Polo Rosero
Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. En el siguiente cuadro, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones remitidos a esta corporación y asignados al despacho del magistrado ponente para su decisión. Estos corresponden a demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) en contra de actos administrativos emitidos por la misma entidad.
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Expediente |
Síntesis |
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7234 |
Hechos relevantes |
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El 4 de septiembre de 2020, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) promovió una demanda en contra de la Resolución SUB-21643 del 25 de enero de 2018, por medio de la cual se reconoció una pensión de invalidez a favor del señor Ángel Enrique Carvajal Díaz. Según se advierte en el escrito, la entidad sustenta su pretensión en que en que presuntamente este último no cumple con los requisitos de la ley para ser beneficiario de la prestación [1].
Dentro de las solicitudes de la demanda, Colpensiones pidió: (i) que se declarara la nulidad de la Resolución SUB-21643 del 25 de enero de 2018; (ii) se ordenara al señor Ángel Enrique Carvajal Díaz el reintegro de la suma de $ 66.175.061 por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud; (iii) que se indexaran las sumas reconocidas a su favor y se pagaran los intereses correspondientes y (iv) que se condenara en costas a la parte demandada.
El 10 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Valledupar. La decisión se fundamentó en el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), así como en los artículos 2.4 y 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS). En su análisis, el despacho señaló que las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales o del sector privado no son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino de la Jurisdicción Ordinaria.
Asimismo, indicó que, al examinar la Resolución No. SUB-21643 del 25 de enero de 2018 objeto de la demanda se evidenció que el trabajador beneficiado con el reconocimiento pensional prestó sus servicios a empleadores del sector privado. Por tal motivo, afirmó que la discusión sobre dicho acto excede la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Finalmente, sostuvo que el legislador, mediante el CPTSS se estableció una regla especial de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, para conocer de las controversias relacionadas con la prestación de servicios del Sistema de Seguridad Social Integral, razón por la cual declaró la falta de jurisdicción y competencia de ese despacho[2].
El 28 de octubre de 2021, el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Valledupar propuso conflicto de jurisdicción y remitió el expediente a esta corporación. Sobre el particular, fundamentó su decisión en el artículo 104 del CPACA, el cual regula la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la acción de lesividad. Para el juez, es clara su falta de competencia debido a que la controversia se origina en un acto administrativo expedido por Colpensiones, quien actúa como demandante en interés del patrimonio público[3].
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7250 |
Hechos relevantes |
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El 25 de febrero de 2021[4], a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) presentó una demanda en contra de la Resolución SUB-183873 del 04 de septiembre de 2017, por medio de la cual se otorgó una pensión de vejez a favor del señor Olgar Vicente Melo. Según se advierte en el escrito, la pretensión se sustenta en que presuntamente el señor no acredita los requisitos del Decreto 758 de 1990 [5].
Dentro de las pretensiones de la demanda, Colpensiones solicitó: (i) que se declarara la nulidad de la Resolución SUB-183873 del 04 de septiembre de 2017; (ii) que se ordenara al señor Olgar Vicente Melo el reintegro de la suma de $58.523.926 por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud; (iii) que se indexaran las sumas reconocidas a su favor y se pagaran los intereses correspondientes; y (iv) que se condenara en costas a la parte demandada.
El 8 de junio de 2022, el Juzgado 11 Administrativo de Cali declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Cali. La decisión se fundamentó en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, así como en los artículos 2.4 y 11 del CPTSS. En su análisis, el despacho señaló que las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales o del sector privado no son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino de la Jurisdicción Ordinaria.
Asimismo, indicó que, al examinar la Resolución No. SUB-183873 del 04 de septiembre de 2017 objeto de la demanda se evidenció que el trabajador beneficiado con el reconocimiento pensional prestó sus servicios a empleadores del sector privado. Por tal motivo, afirmó que la discusión sobre dicho acto excede la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Finalmente, sostuvo que el legislador, mediante el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, estableció una regla especial de competencia a favor de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, para conocer de las controversias relacionadas con la prestación de servicios del Sistema de Seguridad Social Integral, razón por la cual declaró la falta de jurisdicción y competencia de ese despacho[6].
El 19 de agosto de 2022, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali propuso conflicto de jurisdicción y remitió el expediente a esta corporación. Sobre el particular fundamentó su decisión en los artículos 97 y 104 del CPACA, los cuales regulan la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la acción de lesividad. Para el juzgado es clara su falta de competencia debido a que la controversia se origina en un acto administrativo expedido por Colpensiones, quien actúa como demandante en interés del patrimonio público[7]. |
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
2. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
3. En atención a sus atribuciones constitucionales y legales, la Corte es competente para: (i) disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicción cuando exista unidad de materia, y (ii) pronunciarse sobre su competencia para conocer de este tipo de controversias cuando ellas sean remitidas a esta corporación. Lo anterior, en aras de asegurar los principios de celeridad procesal y acceso a la administración de justicia. En el presente caso, se observa que los conflictos sometidos a revisión guardan identidad de materia, ya que versan sobre acciones de lesividad promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) en contra de actos administrativos emitidos por la misma entidad[8].
B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
4. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[9]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]. |
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Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12]. |
C. Competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. Reiteración del auto 316 de 2021
5. Conforme con los artículos 97[13] y 104[14] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[15], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo[16].
6. Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en el auto 316 de 2021[17], en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
D. Examen del caso concreto
7. En los asuntos objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: los conflictos se generaron entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Particularmente, entre (i) el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, y (ii) el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 11 Administrativo de la misma ciudad.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditaron causas judiciales respecto de las cuales se alegó la falta de jurisdicción para dirimirlas. Específicamente, se trata de las demandas promovidas por Colpensiones en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho acción de lesividad contra sus propios actos administrativos.
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las autoridades judiciales en conflicto justificaron con argumentos legales y constitucionales su falta de jurisdicción. En particular, se refirieron a los artículos 97 y 104 del CPACA y los artículos 2.4 y 11 del CPTSS.
8. Superado el anterior estudio, la Sala considera necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en el auto 316 de 2021, en la que se precisó que los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad).
9. Los casos bajo estudio se enmarcan dentro del señalado supuesto, toda vez que se tratan de demandas formuladas por Colpensiones en contra de las Resoluciones No. SUB-21643 del 25 de enero de 2018 y SUB-183873 del 04 de septiembre de 2017, por medio de las cuales se reconoció ciertos derechos pensionales a favor de sendos particulares.
10. En consecuencia, la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU-7234 al Tribunal Administrativo del Cesar y el expediente CJU-7250 al Juzgado 11 Administrativo de Cali, para lo de su competencia y para que comuniquen la presente decisión a los interesados.
E. Regla de decisión
11. Reiteración del auto 316 de 2021. Conforme con los artículos 97 y 104 del CPACA, el juez de lo contencioso administrativo es el competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos[18].
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero: ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-7234 y CJU-7250, por presentar unidad de materia.
Segundo: En el expediente CJU-7234, DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en contra de la Resolución SUB-21643 del 25 de enero de 2018.
Tercero: REMITIR el expediente CJU-7234 al Tribunal Administrativo del Cesar para que continúe con el trámite del proceso y les comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 004 Laboral del Circuito de Valledupar.
Cuarto: En el expediente CJU-7250, DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 11 Administrativo de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 11 Administrativo de Cali es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) en contra de la Resolución SUB-183873 del 04 de septiembre de 2017.
Quinto: REMITIR el expediente CJU-7250 al Juzgado 11 Administrativo de Cali para que continúe con el trámite del proceso y les comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 11 Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 02DemndaCC_84007017_Angel_Carvajalpdf.
[2] Expediente digital CJU 12AutoDeclaraFaltaDeCompetenciapdf.
[3] Expediente digital CJU 06AutoDeclaraConflictoDeCompetencia28102021pdf.
[4] Expediente digital CJU 001ActaDeReparto2021-00328-00 EALB NRDOpdf.
[5] Expediente digital CJU 002DemandaOlgar_Melo_Demandapdf.
[6] Expediente digital CJU 03 AutoRemite falta de jurisdicción.pdf.
[7] Expediente digital CJU 05AutoProponeConflictoCompetencia.pdf.
[8] En línea con lo expuesto, el Reglamento Interno de la Corte, Acuerdo 01 de 2025, dispone que: Artículo 105. Acumulación. En asuntos relacionados con acción de tutela, conflictos de competencia en materia de tutela y conflictos entre las distintas jurisdicciones, el despacho de la magistrada o del magistrado sustanciador podrá acumular expedientes después del reparto a dicha magistrada o magistrado sustanciador. El término legal para decidir se contabilizará desde el ingreso del último expediente al despacho. En caso de que alguno de los expedientes acumulados esté anonimizado, el despacho de la magistrada o del magistrado sustanciador al momento de recibir los expedientes acumulados o si decide acumularlos después del reparto, debe proferir un auto en el que se indique si se extiende la reserva a los demás expedientes para garantizar la protección de datos. Énfasis por fuera del texto original.
[9] Corte Constitucional, auto 862 de 2025.
[10] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En idéntico sentido, auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[11] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[12] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ( ). Énfasis por fuera del texto original.
[14] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). Énfasis por fuera del texto original.
[15] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: [l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado.
[16] Postura tomada del auto 993 de 2024.
[17] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos ( ).
[18] Corte Constitucional, auto 316 de 2021.